19 июля 2018 года Кнессет принял Основной закон о национальном характере государства, и с тех пор в стране идет непрекращающаяся дискуссия о его символическом значении и практических последствиях, а также правомерности используемых в этом законе формулировок. Наиболее существенным вопросом этой дискуссии был уже давно дебатируемый вопрос о том, имеет ли Высший суд полномочия обсуждать правомерность принятия того или иного Основного закона и признать такой закон или его части недействительными. Главное толкование конкретных положений закона должно стать предметом широкого общественного диалога как израильтян, так и Диаспоры.

Тот факт, что Израиль является государством еврейского народа, на первый взгляд, ни у кого не вызывает сомнений. Именно с целью решения «еврейского вопроса» – обеспечения этому народу «охраняемого убежища» и реализации его неотъемлемого права на национальное самоопределение – Израиль и получил в ноябре 1947 признание от Объединенных Наций. И именно эти идеи были сформулированы в качестве объявленной цели (missionstatement) нового государства в момент провозглашения его независимости мае 1948 года. Однако на протяжении следующих 70 лет еврейский характер Израиля был зафиксирован на уровне общих пониманий, административной практики и отдельных частичных законов (таких, как «Закон о возвращении»), но не на уровне конституционной нормы.

Политический контекст

19 июля 2018 года Кнессет, наконец, принял Основной закон о национальном характере государства, и с тех пор в стране идет непрекращающаяся дискуссия о символическом значении и практических последствиях этого демарша, а также правомерности используемых в этом законе формулировок.

Собственно, формальный старт этой дискуссии был положен уже 1 мая 2014 года, когда действующий премьер министр государства Биньямин Нетаньяху посетил Дворец Независимости ‑ здание в Тель-Авиве, где 14 мая 1948 года Давид Бен Гурион провозгласил образование Государства Израиль и именно там распорядился внести на рассмотрение правительства «Закон о национальном государстве».

Вынесенный 23 ноября 2014 года на заседании правительства проект законодательно объявлял Израиль «национальным еврейским очагом с демократическим режимом правления», гарантировал полное индивидуальные и коллективные гражданские права членам всех этнических и религиозных групп, но право на национальное самоопределение в этом государстве закреплял исключительно за евреями.

После бурного обсуждения и споров законопроект получил поддержку 15 из 22 министров. («За» голосовали министры правящей право-центристской партии «Ликуд», «светской правой» партии «Наш дом Израиль» и правого религиозно-сионистского блока «Еврейский дом», «против» ‑ министры двух левоцентристских партий «Еш атид» и «Тнуа»). Проголосовавшие против этого закона министры аргументировали свой подход тем, что закон противоречит демократическим нормам, обслуживает исключительно политические интересы Б. Нетаньяху и его однопартийцев в партии «Ликуд» накануне предстоящих внутрипартийных выборов, может нарушить существующее хрупкое соотношение и придать больший вес галахическим нормам в ущерб универсальным. Юридический советник правительства Йегуда Вайнштейн также рекомендовал министрам не голосовать за предложенные формулировки закона.

Принято считать, что разногласия вокруг этого закона и стали, среди прочего, одной из причин правительственного кризиса, роспуска Кнессета, и последовавшей за этим избирательной кампании 2015 года, в силу чего дальнейшее продвижение Закона было заморожено до формирования нового коалиционного правительства. К теме вернулись только в 2017 году, и, как было сказано, 19 июля 2018 года проект был принят Кнессетом и получил статус основного (то есть конституционного) закона[1]. Впрочем, общественная дискуссия на эту тему не завершилась, и ее очередной виток имеет место и в рамках идущей в настоящий момент избирательной кампании в Кнессет 22 созыва. Ее дополнительным стимулом стало решение, принятое 15 августа министром образования Израиля об обязательном изучении этого закона во всех израильских школах и включения вопросов на эту тему в экзамен на аттестат зрелости.

Суть и смысл закона

Законы, принятые Кнессетом в 1992 году: «Основной закон о свободе и достоинстве человека» и «Основной закон о свободе предпринимательства» (заново рассмотренный в Кнессете и утвержденный в новой редакции в 1994 г.), касались почти исключительно гражданских прав, и особенно – вопросов взаимоотношений государства и религии. Так, «Основной закон о свободе предпринимательства» в окончательной редакции впервые в истории израильского законодательства обращается к Декларации Независимости Государства Израиль и тем самым придает ей новый нормативный статус: «Основные права человека в Израиле базируются на признании человека высшей ценностью, на святости и неприкосновенности его жизни и свободы. Уважение этих прав соответствует духу Декларации Независимости Государства Израиль».

До принятия этого закона сама идея «полного общественного и политического равноправия всех граждан без различия религии, расы или пола», никогда не была зафиксирована ни в одном из актов, принятых израильским парламентом.

Как и эти основные законы, Закон о национальном характере Израиля также носит конституционный характер и, соответственно, не может быть пересмотрен иначе как на основании нового Основного закона. Но в отличие от предыдущих двух, как отмечалось выше, содержит, впервые в истории страны, важную юридическую и законодательную новеллу: декларацию статуса Израиля как национального государства еврейского народа, что включает в его законодательный корпус международно-правовую норму, созданную решением ООН от 1948 года – исключительное право еврейского народа на национальное самоопределение в этом государстве.

В качестве практических параметров декларации этой нормы Закон:

— Подчеркивает еврейский характер символику государства: имя, флаг, герб и гимн;
— Провозглашает Иерусалим столицей государства Израиль;
— Наделяет статусом государственного языка только иврит, не изменяя статуса, который на практике имеет арабский язык;
— Возлагает на государство обязанность заботиться о благе евреев и израильтян, «оказавшихся в беде за границей из-за принадлежности к еврейскому народу или из-за обладания израильским гражданством»;
— Декларирует, что Израиль будет открыт для приема алии из любой страны рассеяния;
— Объявляет, что государство будет обеспечивать сохранение связи между Израилем и еврейским народом в диаспоре, а также будет действовать во имя сохранения культурного, религиозного и исторического наследия еврейского народа в диаспоре;
— Считает поселенчество (заселение и освоение земель) национальной ценностью, и обязывается действовать с целью создания населенных пунктов, их развития и укрепления;
— Предоставляет равный официальный статус еврейскому и григорианскому календарю;
— Включает в официальные дни отдыха в Израиле Шаббат и еврейские религиозно-культурные праздники, а для неевреев сохраняется право использовать другой день для отдыха.

У законодательного закрепления подобной трактовки национального характера Государства Израиль было и немало противников. Против Закона был подан иск в Верховный суд Израиля (который в своей ипостаси Высшего суда справедливости призван рассматривать соответствие законов, принятых Правительством и Кнессетом, общепринятым конституционным нормам).

Здесь оговоримся, что сам факт принятия этого иска к рассмотрению был встречен неоднозначно как в среде тех, кто выступал за принятие закона, так и некоторых из тех, кто выступал против. Наиболее существенным вопросом этой дискуссии был уже давно дебатируемый вопрос о том, имеет ли Высший суд в принципе полномочия обсуждать правомерность принятия того или иного Основного закона и, признать такой закон или его части недействительными. Те, кто отвечает на этот вопрос отрицательно, утверждают, что пока не сформулированы точные приемлемые для всех ветвей власти критерии, на основании которых суд обсуждает законность того или иного закона или признает его недействительным, судебная власть не должна вмешиваться в решения законодательной ветви власти.

Их оппоненты полагают, что в данном случае проблемы нет, ибо Высшийсуд вмешивается в вопросы взаимоотношений между еврейским и демократическим компонентом характера государства Израиль только в тех случаях, когда какой-либо конкретный вопрос не урегулирован законодательно и судебные органы вынуждены принимать решения. Поэтому рассмотрение Основного закона, «Закона о национальном государстве еврейского народа»привлекает столь пристальное внимание исследователей и политиков-практиков, а решение суда даст ответы на вопросы, не урегулированные законодательно.

Аргументы противников и сторонников

Так или иначе, сторонники каждого из подходов представили свои аргументы, которые и определяют рамки упомянутой дискуссии по данному поводу. Критики Закона, подчеркивают отсутствие в его в окончательной редакции ссылки на Декларацию Независимости, провозглашающую идею «полного общественного и политического равноправия всех граждан и стремление к развитию страны на благо каждого из них». На основании этого полагают, что закон носит дискриминационный характер по отношению к национальным меньшинствам (прежде всего по отношению к друзской общине), а также по отношению к выходцам из бывшего СССР, не являющимся евреями, согласно нормам еврейского религиозного права (Галахи). Обосновывая свою точку зрения, авторы такой версии утверждали, что создатели Декларации, упоминая ценности, основанные «на предвидении Пророков Израиля», имели в виду не национальные, а лишь универсальные трактовки этих принципов[2].

В свою очередь, сторонники закона указывают на важность и созревшую необходимость сбалансировать демократическую составляющую характера государства и принцип «равенства всех граждан», уже закрепленные в Основном законе о чести и свободе от 1992 года[3], а также ряде решений Высшего суда, и потому, не нуждающиеся в повторении, с еврейской составляющей характера государства. Сторонники закона также не видят в нем никаких противоречий с духом намерений авторов Декларации Независимости, которые приняли соответствующие герб, флаг, гимн Израиля и субботу как общий день отдыха, при том, что это не было согласовано с нееврейскими жителями страны, которые никогда не было солидарны с символами государства.

Иными словами, адепты этого подхода рассматривают понятия «еврейское государство» из Декларации Независимости и «национальное государство еврейского народа» из нового закона в качестве совершенно тождественных принципов и полагают, что именно таким образом они трактовались и на сионистских конгрессах, и в Декларации Бальфура. В этом смысле стоит обратить внимание и на международный опыт проживания национальных меньшинств в большинстве национальных государств, в свете которого случай Израиля отнюдь не является уникальным.

В этом убеждает разработанная в рамках Совета Европы, принятая в 1994 году и вступившая в действие 1 февраля 1998 года Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Документ устанавливает принципы и цели, которых должны придерживаться государства-участники для обеспечения защиты лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам при соблюдении принципов территориальной целостности и политической независимости государств[4]. При этом подчеркивается, что принципы, сформулированные в Рамочной конвенции, должны реализовываться через национальное законодательство и соответствующий политический курс государств, и могут реализовываться с помощью двусторонних и многосторонних соглашений.

Иными словами, нормы, принятые международным сообществом, не требуют отказа со стороны национальных государств от своего национального характера, но настаивают на предоставлении национальным меньшинствам разумных возможностей для защиты и развития коллективной национальной идентичности путем изучения языка, доступа к религиозным услугам, и гарантированной культурной автономии. Нетрудно заметить, что именно эти принципы были реализованы в Государстве Израиль с первых дней его существования, и сохранение подобной практики в будущем требует от него заботиться о наличии широкого спектра демократических институтов и развитого гражданского общества.

Фактор диаспоры

Остается вопрос, как принятие закона и полемика вокруг него скажется на взаимоотношениях еврейского государства с еврейскими сообществами стран диаспоры. В этой связи нам представляется важным подчеркнуть намерение авторов обсуждаемого закона продолжить и укрепить зафиксированную в «Законе о возвращении» идею открытости Израиля для приема алии из любой страны рассеяния и требование защищать израильтян, «оказавшихся в беде за границей из-за принадлежности к еврейскому народу или из-за обладания израильским гражданством». Декларируя таким образом принцип единства еврейского народа и важности связи между частью еврейского народа, живущего в Израиле, и частью, находящейся за его пределами.

Несомненно, также, что должно быть учтено и мнение самих евреев диаспоры в отношении такого критически важного для всего еврейского мира вопроса, как статус Израиля. В первую очередь, евреев стран Евразии, откуда за последние 30 лет в Израиль прибыло около 1,1 миллионов репатриантов, составивших более трех четвертей репатриации тех лет.Некоторый ответ на этот вопрос дает масштабное исследование еврейского населения стран бывшего СССР, проведенное под руководством Зеэва Ханина и по инициативе Евро-Азиатского еврейского конгресса в конце 2018 и начале 2019 года.Согласно данным этого исследования, в ходе которого методом личного интервью в четырех европейских постсоветских странах было опрошено более 2000 респондентов, отвечающих критериям израильского Закона о возвращении, треть евреев Украины и порядка 40% евреев Беларуси и России однозначно выступают за еврейский характер Израиля, видя в нем смысл существования этого государства. То есть, как можно заключить, согласны с авторами Закона о национальном характере Государства Израиль в его нынешней версии.

Еще порядка трети, судя по всему, готовы внять аргументам тех, кто поддерживает Закон, но при этом требуют внести в него изменения, более четко гарантирующие права национальных меньшинств. Версия, которую избрали эти респонденты, звучит так: «я за то, чтобы Израиль оставался еврейским государством, но с пониманием отношусь к тем, кто требует изменения его статуса». Менее пятой части респондентов в России и порядка десятой или менее десятой части опрошенных в Украине, Беларуси и Молдове, заявили, что они за «государство всех граждан», поскольку время национальных государств уже прошло, либо что эта тема их в вообще не волнует. То есть, находясь в Израиле, поддержали бы тех, кто выступил против принятия этого закона в принципе.

Следует, разумеется, иметь в виду, что еврейские сообщества бывшего СССР (включая активистов местных организованных еврейских структур и институций) в массе своей состоят из лиц смешанного происхождения и членов еврейских семей нееврейского (супруги) происхождения. Следует ожидать, что мнения таких людей и лиц гомогенного еврейского происхождения о национальном характере Израиля будут различными. Действительно, например, в Украине, доля однозначных противников отказа Израилем от его еврейского характера среди «четвертинок» (внуков евреев) и лиц, не имеющих еврейских корней, было в полтора-два раза выше, чем среди лиц гомогенного еврейского происхождения и «половинок» (дети евреев). Примерно в такой же пропорции были представлены эти подгруппы среди тех, кто затруднился ответить на данный вопрос. Однако, среди сторонников «компромиссного» варианта ответа на вопрос и противников еврейского характера Израиля, существенной разницы между этими группами не наблюдалось.

Из сказанного можно заключить, что принятие Закона о национальном характере Израиля, с общественной точки зрения, отвечает задачам и потребностям государства, но главное толкование его конкретных положений должно стать предметом широкого общественного диалога, как израильтян, так и Диаспоры.

[1]http://knesset.gov.il/laws/ru/yesodru16.pdf

[2]В концентрированной форме аргументы против Закон о национальном государстве еврейского народа сформулированы в статье владельца газеты «Хаарец» Амоса Шокена «Хок ло хукати («Неконституционный закон»). См. Хаарец29.3.19

[3]http://knesset.gov.il/laws/ru/yesodru3.pdf

[4]См.: https://rm.coe.int/16800c1316